為進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，切實激發(fā)民間投資活力，國務(wù)院辦公廳近日轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），對政府和社會資本合作新機(jī)制（以下簡稱“新機(jī)制”）提出具體要求。

　　政府和社會資本合作（PPP）模式在我國實施以來，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動有效投資的作用，但在實踐中也存在一些亟待解決的課題。新機(jī)制會帶來哪些新變化？記者采訪獲知，新機(jī)制與以往PPP政策的差異主要有三方面：聚焦使用者付費項目，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，全部采取特許經(jīng)營模式。

　　聚焦使用者付費項目

　　能形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流預(yù)期，從源頭上防范新增地方隱性債務(wù)

　　根據(jù)《意見》，PPP項目應(yīng)聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本、具備一定投資回報，不因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任。

　　國家發(fā)展改革委投資司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，從國際經(jīng)驗看，PPP主要分為基于使用者付費的特許經(jīng)營、基于公共部門（政府）付費的私人融資計劃兩種模式。此前，部分以政府付費為主的PPP項目收益不足甚至缺乏收益來源，政府方向社會資本承諾固定回報或保障最低收益進(jìn)行補(bǔ)足，提前鎖定、固化政府未來支出責(zé)任。

　　國家發(fā)展改革委投資研究所融資室副主任李澤正表示，新機(jī)制強(qiáng)調(diào)“聚焦使用者付費項目”，要求項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本、具備一定投資回報，從源頭上防范新增地方隱性債務(wù)。清華大學(xué)投融資政策研究中心助理研究員王盈盈認(rèn)為，具有使用者付費基礎(chǔ)的項目通常符合社會公眾實際需求，能形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流預(yù)期，聚焦這些項目，有利于擠出可能過度超前建設(shè)或者相對滯后的項目。

　　《意見》提出，政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補(bǔ)項目建設(shè)和運(yùn)營成本。

　　“新機(jī)制并不完全排除政府投資支持和政府付費，但嚴(yán)格限制了政府支出條件。”中國國際工程咨詢有限公司研究中心副主任徐成彬表示，按照新機(jī)制，政府投資支持主要是在項目建設(shè)期，可通過政府資本金注入或建設(shè)投資補(bǔ)助等形式實現(xiàn)，如果涉及政府資本金注入，應(yīng)按照《政府投資條例》要求，納入政府投資項目管理；政府付費是在項目運(yùn)營期間，“按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營”通常采用行業(yè)或區(qū)域規(guī)定的統(tǒng)一運(yùn)營補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，與項目是否采用PPP模式不直接相關(guān)，也不會因為采用PPP模式而新增政府支出責(zé)任。

　　優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與

　　堅持初衷、回歸本源，將進(jìn)一步調(diào)動民間資本參與項目積極性

　　業(yè)內(nèi)專家表示，過去實施的PPP項目中，不少中央企業(yè)和地方國企作為社會資本角色參與，盡管發(fā)揮了積極作用，但對民間投資形成一定程度的擠出效應(yīng)。《意見》提出，要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與PPP新建（含改擴(kuò)建）項目。

　　“新機(jī)制明確了優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。”國家發(fā)展改革委投資司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《意見》提出要最大程度鼓勵民營企業(yè)參與PPP新建（含改擴(kuò)建）項目，并根據(jù)不同項目公共屬性強(qiáng)弱，將PPP新建（含改擴(kuò)建）項目分為三類，同時制定了《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱《清單》）。

　　徐成彬表示，《清單》實行分類管理：一是市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，如垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股；二是關(guān)系國計民生、公共屬性較強(qiáng)的項目，如城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；三是涉及國家安全、公共屬性強(qiáng)的項目，如具有發(fā)電功能的大中型水利項目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。“三類項目的投資規(guī)模、公益屬性、建設(shè)難度逐漸遞進(jìn)，民營股權(quán)參與比例總體趨減，但第二、三類項目并不排除有能力的民營企業(yè)獨資或控股。”徐成彬說。

　　《意見》還明確，對《清單》所列領(lǐng)域以外的PPP項目，也可積極鼓勵民營企業(yè)參與；外商投資企業(yè)參與PPP項目，按照外商投資管理有關(guān)要求并參照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。國家發(fā)展改革委將及時收集、整理各方面對清單實施過程中的意見建議，并結(jié)合投資管理新形勢新要求，對項目清單進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

　　國家發(fā)展改革委投資司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，新機(jī)制將特許經(jīng)營期限延長至40年，投資規(guī)模大、回報周期長的項目還可以適當(dāng)延長，明確通過加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營者所有，均有助于提升民間資本參與項目積極性。

　　全部采取特許經(jīng)營模式

　　風(fēng)險可控、監(jiān)管嚴(yán)密，將保證PPP項目規(guī)范發(fā)展陽光運(yùn)行

　　《意見》提出，PPP應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施，并在合同中明確約定建設(shè)和運(yùn)營期間的資產(chǎn)權(quán)屬，清晰界定各方權(quán)責(zé)利關(guān)系。

　　受訪專家認(rèn)為，特許經(jīng)營模式風(fēng)險可控、監(jiān)管嚴(yán)密、投資回報路徑清晰，新機(jī)制提出PPP項目應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施，有利于形成更好的政策和市場環(huán)境，防止出現(xiàn)不規(guī)范的模式和潛在的風(fēng)險。

　　為規(guī)范推進(jìn)建設(shè)實施，《意見》從嚴(yán)格審核特許經(jīng)營方案、公平選擇特許經(jīng)營者、規(guī)范簽訂特許經(jīng)營協(xié)議、嚴(yán)格履行投資管理程序、做好項目建設(shè)實施管理等方面提出一系列措施。

　　“為公平選擇特許經(jīng)營者，新機(jī)制明確將項目運(yùn)營方案、收費單價、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標(biāo)準(zhǔn)，并關(guān)注項目運(yùn)營管理經(jīng)驗、專業(yè)運(yùn)營能力、企業(yè)綜合實力和信用評級狀況。”徐成彬說，這些公開競爭條件不再像以往過于強(qiáng)調(diào)融資和施工能力，有利于優(yōu)秀的民營企業(yè)脫穎而出。

　　根據(jù)《意見》，2023年2月PPP項目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的以及后續(xù)新實施的PPP項目，均應(yīng)按照新機(jī)制執(zhí)行。

　　國家發(fā)展改革委投資司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，地方各級政府要規(guī)范推進(jìn)本級政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營項目，依法依規(guī)明確特許經(jīng)營項目實施機(jī)構(gòu)，切實負(fù)起主體責(zé)任；社會資本方和咨詢機(jī)構(gòu)要全面準(zhǔn)確理解新機(jī)制內(nèi)涵，客觀合理地從專業(yè)角度推動具體項目。

　　《 人民日報 》（ 2023年11月27日 02 版）