近日，自然資源部印發(fā)《鄉(xiāng)村振興用地政策指南(2023年)》。《指南》堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，通過優(yōu)化國土空間格局、強化用途管制、積極盤活存量等系列舉措，切實提升保障鄉(xiāng)村振興用地能力，推進鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展。

　　從各地情況看，鄉(xiāng)村發(fā)展用地難問題普遍存在，在有的地方已經(jīng)成為鄉(xiāng)村發(fā)展的最大障礙，迫切需要健全鄉(xiāng)村發(fā)展用地保障機制，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村各類建設(shè)活動。一方面，規(guī)劃安排與鄉(xiāng)村發(fā)展、紅線守護缺乏統(tǒng)籌。受發(fā)展條件、地方財力等因素制約，一些地方村莊規(guī)劃編制工作滯后；一些村莊規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌兼顧現(xiàn)實與未來需求進行長遠設(shè)計；鄉(xiāng)村規(guī)劃調(diào)整流程多、周期長，一些鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目在規(guī)劃編制階段很難準(zhǔn)確定位和落地上圖，造成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃的脫節(jié)。另一方面，新增建設(shè)用地指標(biāo)不足，結(jié)構(gòu)性矛盾突出。層層分解的建設(shè)用地計劃指標(biāo)管理模式和追求地均GDP的發(fā)展導(dǎo)向，導(dǎo)致有限的新增建設(shè)用地指標(biāo)很難被安排到鄉(xiāng)村。一些農(nóng)文旅融合、產(chǎn)業(yè)配套等項目用地選址多依托農(nóng)村資源、線性道路等，由于無法完全避讓永久基本農(nóng)田等，導(dǎo)致即使有足夠的新增用地指標(biāo)也難以用足用好。

　　同時，存量土地盤活難度較大，利用效率不高。部分地方宅基地分布較為分散、歷史遺留問題“多”且“雜”，導(dǎo)致利用阻力較大、規(guī)模較小。由于基礎(chǔ)工作不實、制度規(guī)范缺失、存量識別困難和統(tǒng)籌安排不足等，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市總體進展緩慢。此外，供地制度不健全、政策保障不足也是一大阻礙。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合項目用地混合分布，當(dāng)前的農(nóng)村土地管理和分類利用體系難以適應(yīng)復(fù)雜的用地類型。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)變化多樣，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地認定困難。

　　破解鄉(xiāng)村振興用地難問題，健全鄉(xiāng)村發(fā)展用地保障，要順應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律和鄉(xiāng)村建設(shè)特點，按照“規(guī)劃引領(lǐng)、盤活存量、增量傾斜、創(chuàng)新供給”的思路，補短板，激活力，促落實，為鄉(xiāng)村振興提供土地要素支撐。

　　強化規(guī)劃引領(lǐng)。推進有條件有需求村莊的規(guī)劃編制工作，探索按需“點菜”的規(guī)劃編制方式，因地制宜確定編制內(nèi)容。聚焦推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，區(qū)分城鎮(zhèn)開發(fā)和村莊建設(shè)邊界，內(nèi)外合理引導(dǎo)、科學(xué)布局鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和建設(shè)項目。探索動態(tài)和差異化的村莊發(fā)展用地保障機制，推行規(guī)劃“留白”機制，給鄉(xiāng)村發(fā)展用地選址留有余地。

　　加大存量土地挖潛。穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地改革試點，賦予農(nóng)民更加充分的土地財產(chǎn)權(quán)益，探索閑置宅基地和農(nóng)房綜合利用方式，促進宅基地資源優(yōu)化配置和合理利用。完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市機制，推動試點地區(qū)探索通過出租出讓、鼓勵非試點地區(qū)以合作聯(lián)營等形式用好集體經(jīng)營性建設(shè)用地。科學(xué)規(guī)劃、探索開展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元，有序推進全域土地綜合整治試點，逐步解決土地細碎化、整治碎片化問題，整治出的建設(shè)用地重點用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　合理安排用地規(guī)模。強化計劃指標(biāo)保障，將新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)專項保障鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和建設(shè)項目用地納入鄉(xiāng)村振興實績考核，推動政策切實落地。探索在縣域建立鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)庫，優(yōu)先保障難以確定選址的鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和建設(shè)項目。

　　創(chuàng)新鄉(xiāng)村供地政策。拓展鄉(xiāng)村用地分類體系，探索制定適用于鄉(xiāng)村多元土地利用與經(jīng)濟活動的用地分類體系，提升鄉(xiāng)村土地承載力。創(chuàng)新設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供給方式，針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的分散性用地狀況精準(zhǔn)識別經(jīng)營主體的共性需求；鼓勵充分挖掘地上立體空間，提升設(shè)施農(nóng)業(yè)用地利用效率。探索鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合用地備案制度，完善用地認定標(biāo)準(zhǔn)，簡化用地審批手續(xù)，提升供地的靈活性。

　　(作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心農(nóng)地政策研究室主任、研究員)

　　劉俊杰