作者：劉俊杰（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心農(nóng)地政策研究室副主任）

　　穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)地入市，要進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善操作辦法，更好地讓改革落地見效。要推進(jìn)配套制度建設(shè)，完善土地增值收益分配體系，培育適格的入市主體。

　　近日，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，提出以縣域為基本單元推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是通過市場化手段配置土地資源推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要制度安排。眼下，不少地方正推進(jìn)此項改革，江蘇泰州首筆農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押登記落地，安徽郎溪正在制訂農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法。

　　2022年中央一號文件對這項改革的要求是“穩(wěn)妥有序推進(jìn)”。從法律法規(guī)和中央文件的提法看，2019年修訂的土地管理法允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，2020年中央一號文件提出制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市配套制度，2021年中央一號文件提出積極探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，2022年提出穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

　　這項改革從破除法律障礙到實質(zhì)性推進(jìn)入市交易，用了約3年時間，加上自2015年開始的試點探索，前后約8年。如此長時間聚焦某項單項改革，實不多見。究其原因，農(nóng)地入市改革涉及農(nóng)村土地集體所有制、規(guī)劃和用途管制制度、土地市場化配置機(jī)制、土地節(jié)約集約利用、土地增值收益分配機(jī)制等諸多領(lǐng)域，是一項新生事物，改革的政策性強(qiáng)，實踐中操作難度大。

　　從前期試點實踐看，還存在一些問題和制約。村莊規(guī)劃滯后。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地大多分布在廣大農(nóng)村地區(qū)，但目前不少地方村級土地利用規(guī)劃和村莊規(guī)劃缺失，不能適應(yīng)農(nóng)地入市的要求。一些地方可入市土地分散，合理調(diào)整規(guī)劃布局的任務(wù)繁重。規(guī)劃滯后是改革有序推開的主要制約。同時，合法的入市主體缺失。現(xiàn)行法律規(guī)定，集體所有的土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會代表行使所有權(quán)，但是具體由誰代表集體未作出明確規(guī)定。即使是在完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的地方，新型集體經(jīng)濟(jì)組織因為不具備民事法人地位，在很多地方仍然得不到市場參與方的信任。

　　問題和制約還表現(xiàn)在土地調(diào)節(jié)金和增值收益分配機(jī)制不健全上。受管理水平限制，很多地方難以真實統(tǒng)計土地取得成本和開發(fā)成本的資料，土地增值收益調(diào)節(jié)金核算困難；統(tǒng)籌國家與集體、集體與個人之間合理的土地增值收益分配關(guān)系尚未建立。此外，前期試點實踐中一些地方未能將農(nóng)地入市與縣域城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略一起統(tǒng)籌謀劃，導(dǎo)致土地利用方式粗放。

　　要進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善操作辦法，更好地讓改革落地見效。強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)。把規(guī)劃編制實施作為農(nóng)地入市的基礎(chǔ)工程，深入分析城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢，充分考慮農(nóng)村特點特色，準(zhǔn)確把握農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展動態(tài)和用地需求，在嚴(yán)守耕地紅線的前提下，按照構(gòu)建空間規(guī)劃體系的要求，加快推進(jìn)有條件有需求的村莊抓緊編制實施并及時調(diào)整完善“多規(guī)合一”的村級規(guī)劃，為入市提供科學(xué)依據(jù)。

　　要推進(jìn)配套制度建設(shè)。完善入市交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管措施，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地一級市場和二級市場建設(shè)，重點完善一級市場上的入市條件、交易程序和二級市場上的流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)期限以及到期收回等制度規(guī)則。

　　要完善土地增值收益分配體系。系統(tǒng)規(guī)劃農(nóng)地入市相關(guān)稅費制度，探索土地增值收益調(diào)節(jié)金轉(zhuǎn)稅費的合理機(jī)制，建立健全公平合理的土地增值收益分配制度，保護(hù)各方利益，推動均衡發(fā)展。健全集體經(jīng)濟(jì)組織民主管理、民主決策機(jī)制，推動完善集體與個人之間的分配關(guān)系。

　　此外，還要進(jìn)一步培育適格的入市主體，把控好入市的節(jié)奏力度。